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渔业、油气资源等
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中國大陸伏季休漁制度之發展與實施現況
■ 宋燕輝
▋伏季休漁制度的施行，經濟魚類資源得到有效保護。【攝影／謝孟希】
資料來源：黃碩林，《海洋法與漁業法規》，
北京：中國農業出版社，1993年，頁131。
▋通過休漁，告訴漁民海洋資源是有限的，保護資源漁業才可持續發展。
【攝影／謝孟希】
資料來源：《漁政工作手冊》，取自夏章英《漁政管理學》，
北京：海洋出版社，1996年，頁146。
▋利用休漁期間，獎勵漁民參加國內外旅遊活動。
中國大陸休漁制度之施行可溯自一九七○年代初期。一九七二年中
國大陸與日本簽定之「『中』、日漁業協定」附件一設立了兩個休漁區。
在休漁區的休漁期間，禁止漁輪進入該區從事機輪拖網作業。最初設定
的休漁期間為：第一休漁區，每年二月十五日至四月十五日止；第二休
漁區，每年九月一日至十一月三十日止。一九七九年，中國大陸與日本
雙方經過商談，對「『中』、日漁業協定」 附件進行了修改，增加了休漁
期，擴大了保護區範圍。
一九八五年三月五日至九日，「『中』日漁業聯合委員會」第九次會
議在東京舉行，會議對修改「『中』、日漁業協定」提出增設五個休漁區，
兩個保護區的建議。此建議經雙方政府批准，並於一九八五年五月二十
九日在北京換文生效。依此，「『中』、日漁業協定」在東、黃海共設立了
七個休漁區，六個保護區，第一休漁區的休漁期間是每年的十一月十日
至十二月十五日，以及二月十五日至四月十五日；第二休漁區是九月一
日至十一月三十日；第三休漁區是每年八月一日至十月三十一日；第四
休漁區是九月一日至十月三十一日；第五休漁區是九月十六日至十月三
十一日；第六休漁區是八月一日至十月三十一日；第七休漁區是一月一
日至二月末，以及八月一日至十月三十一日。(漁區範圍見圖一)上述休
漁區之休漁期間大多是在八、九、十月的伏季主要月份。
除了「『中』」、日漁業協定所規定設立之休漁區外，一九七九年，浙
江省水產局率先提出伏季休漁的漁業資源保護措施，規定在八至十月期
間，實施三個月的拖網伏季休漁。次年，中國大陸國家水產總局規定整
個東海區群眾漁業實行七至十月共四個月、黃海每年七、八兩個月的伏
季休漁。休漁期間，所有集體漁業拖網機動漁船一律禁止捕魚。但由於
中國大陸對國營漁船定有不適用伏季休漁的特別規定，此制度之施行成
效大打折扣。一九八七年，中國大陸曾允許集體漁業之250馬力以上拖
網漁船可以不執行伏季休漁，但必須同國營漁輪一樣執行幼魚比例檢查
規定。一九九二年所實施之伏季休漁制度開始規定國營與群眾漁船都必
須遵照執行伏季休漁措施。一九九五年開始，中國大陸在東、黃海實行
全面伏季休漁制度，每年七至八月，北緯二十七度以北的東、黃海海域
禁止拖網、帆張網漁船作業；九至十月，北緯二十七至三十五度機動漁
船底拖網禁漁區線向東平推三十海里以西海域禁止拖網、帆張網漁船作
業，三十海里以東之海域實行幼魚比例檢查。
經過一九九五、一九九六、一九九七年三年伏季休漁制度的執行，
中國大陸漁業主管部門認為伏季休漁制度的施行的確取得了一些經濟、
生態和社會效益。此三年的伏休為幼魚提供了生長繁殖的時間和空間，
有效的保護了以帶魚為主的主要經濟魚類幼魚資源，使近海漁業資源得
到休養生息，資源量明顯增加。開捕後漁獲物的數量和質量明顯提高。
一九九七年與全面休漁前一九九四年比較，帶魚增產15.5％，小黃魚增
產37.8%，鯧魚增產113.7％，鮐魚增產17％，而且兩個月休漁可以節約
大量生產成本。譬如一九九五年全面休漁的第一年，浙江省少捕了6萬
噸幼魚，但由於資源狀況好轉，全年產量增加了近20萬噸，漁船少出海
兩個月，節省柴油16萬噸，節省生產成本3.5億人民幣，漁民群眾還可
以利用伏休期間進行修整，包括修船補網、參加各類培訓等。漁民在伏
休期間感到保護資源的必要性、緊迫性及休漁帶來的經濟效益，從而逐
漸轉變了觀念，從「要我休」轉變為「我要休」，提高了遵守休漁制度的
自覺性。
儘管一九九五年至一九九七年實施伏季休漁制度取得上述的正面成
效，但中國大陸自己承認仍存在著一些問題，其中包括：伏休制度在一
些重要區域、時間上不平衡，造成漁民的心態不平衡，影響了伏休效果；
休漁期間偏短，對幼魚的保護力度不夠；伏休後期管理難度大，九月一
日區域性休漁和實施幼魚比例檢查的可操作性較差；漁政管理手段落後，
經費缺乏等。
一九九八年，為了進一步完善伏季休漁制度，加大漁業資源的保護
力度，中國大陸漁業部在總結前三年伏休制度的基礎上，對東、黃海伏
季休漁制度進行了修改，將伏季時間由原來的兩個月延長為三個月，休
漁區域也由北緯二十七度向南擴展到北緯二十六度。此外，為了加大宣
傳力度，確保新伏休制度的順利實施，農業部在一九九八年四月二日發
布「中華人民共和國農業部關於東、黃海伏季休漁的通告」，並向沿海各
省、自治區、直轄市人民政府發出「關於東、黃海實施新伏季休漁制度
的通知」，要求沿海各地嚴格執行新的伏季休漁制度。「中華人民共和國
農業部關於東、黃海伏季休漁的通告」全文如下：
為了養護東海、黃海的漁業資源，促進我國的漁業持續、穩定、健
康發展，保護廣大漁民長遠利益，經國務院同意，決定自一九九八年起
實施新的伏季休漁制度，現通告如下：
一、自東海北緯26度至黃海35度海域，每年6月16日零時至9月15日24時
，禁止所有拖網(桁杆拖網暫時除和帆張網作業。
二、北緯35度以北的黃海海域，每年7月1日零時至8月31日24時，禁止所
有拖網和帆張網作業。
三、北緯24度30分至26度海域，拖網和帆張網作業漁船每年休漁2個月，
具體時間由福建省規定。
四、伏季休漁期間，上述各海域的拖網和帆張網漁船必須做到“船進港
、網入庫、人上岸。”其他作業漁船不得變相從事拖網和帆張網作
業。任何單位和個人不得向拖網和帆張網漁船供油、供冰或收購、
運銷、代凍和儲藏魚貨。
五、各級漁業行政主管部門和漁政漁港監督管理機構負責伏季休漁的監
督、檢查和管理，對違規漁船和人員，根據《中華人民共和國漁業
法》及有關法律、法規處罰。
希望廣大漁民自覺遵守，社會各界積極支持和配合，共同搞好伏季
休漁工作。
中國大陸農業部於一九九九年四月二日向沿海各省、自治區、直轄
市及計畫單列市人民政府發出之「關於在東、黃海實施新伏季休漁制度
的通知」全文如下：
自1995年我國在東、黃海實施全面伏季休漁制度以來，在各級政府
的重視和組織下取得了良好的經濟效益、生態效益和社會效益，受到漁
民群眾的普遍歡迎，在國內外產生了積極的反應。為鞏固和擴大伏季休
漁成果，進一步加大養護和管理東、黃海漁業資源的力度，我(農業)部
在總結前三年東、黃海實施全面伏季休漁制度經驗的基礎上，經過認真
調查研究，並反覆徵求有關省(市)漁業行政主管部門、水產科研單位及
廣大漁民群眾的意見後，制定了新的伏季休漁制度。經國務院同意，決
定自1998年起在東、黃海實施以下伏季休漁制度：
一、北緯26度至35度海域，每年6月16日零時至9月15日24時，禁止所有
拖網(桁杆拖網暫時除外)和帆張網作業。
二、北緯35度以北的黃海海域，暫定每年7月1日零時至8月31日24時，禁
止所有拖網和帆張網作業。
三、北緯24度30分至26度海域，拖網和帆張網作業漁船每年休漁2個月，
具體時間由福建省規定，報我(農業)部和東海區漁政漁港監督管理
局備案。
四、定置作業休漁每年不得少於2個月休閒時間安排在每年的6月16日至
9月15 日之間，具體時間由各省(區、市)自定，報我(農業) 部和
所在海區漁政漁港監督管理局備案。
五、伏季休漁期間，因資源監測和科研等特殊需要從事拖網、帆張網作
業的，須逐級上報我(農業)部批准後，由漁船所在海區漁政港監督
管理局核發特許捕撈許可證。除伏季休漁制度外，有關東、黃、渤
海主要漁場漁汛的生產安排和管理，暫按我部《關於東、黃、渤海
主要漁場漁汛生產安排和管理的規定》( 〔1992〕農(漁政)字第10
號)和《關於修改〈東、黃、渤海主要漁場汛生產安排和管理的規
定〉的通知》(農漁發〔1995〕6號)執行。
新的伏季休漁制度延長了休漁時間，擴大了休漁區域，工作任務更
為艱巨。為確保新伏季休漁制度得到全面貫徹執行，請各地政府及漁業
行政主管部門做好以下幾方面工作：
一、請各級政府組織漁業(漁政)、公安(邊防)、工商等部門在海上、港
口、市場實施全方位監管。各有關部門要相互合作，通力合作，休
漁期間不得向拖網和帆張網漁船供油、供冰，或收購、運銷、代凍
和儲藏魚貨。
二、各級漁業行政主管部門要做好統一協調工作，各級漁政、漁港監督
和漁船檢驗機關要密切配合，在伏季休漁執法檢查中發揮整體功用
，做到“船進港、網入庫、人上岸。”其他作業漁船不得變相從事
拖網和帆張網作業。
三、各級漁業行政主管部門要加強組織領導，尤其要加強對漁民群眾的
宣傳教育與管理工作，利用各種宣傳媒體和途徑廣為宣傳，使新伏
季休漁制度在全社會，特別是漁區家喻戶曉，爭取漁民及社會各界
的支持和配合。為切實抓好伏季休漁工作，黃渤海區、東海區漁政
漁港監督管理局要根據任務需要，統一組織有關省(市)的執法力量
(船、艇、人員等)進行聯合監督、檢查；我(農業)部將視情況調配
相關海區漁政漁港監督管理局和省(市)執法力量進行交叉檢查，並
對各地的伏季休漁管理情況進行抽查。
希望各地各部門通力合作，確保新伏季休漁制度的順利實施，使東、
黃海的漁業資源狀況進一步好轉，促進我國海洋漁業經濟持續、穩定、
健康發展。
一九九九年三月，中國大陸為保護和恢復南海海域的漁業資源，促
進海漁業和海洋經濟的可持續發展，根據「中華人民共和國漁業法」
之相關規定，由國務院農業部決定，從一九九九年開始，在南海海域實
行伏季休漁。每年6月1日零時起至7月31日24時止，北緯12度以北
的南海海域(含北部灣)，禁止所有拖網(含拖蝦、拖貝)、圍網及摻繒作
業。另外，針對一九九八年黃海伏休管理中出現的問題，中國大陸農業
部決定對東、黃海伏季休漁制度作適當調整。從一九九九年開始，北緯35
度以北的黃海海域休漁期延長半個月，具體時間從7月1日零時至9月15
日24時，開捕期與東海一樣，以利於統一管理。
一九九九年三月五日，中國大陸農業部發出「中華人民共和國關於
在南海實行伏季休漁的通告」，其全文如下：
一、每年6月1日零時起至7月31日24時止，北緯12度以北的南海海域(含北
部灣)，禁止所有拖網(含拖蝦、拖貝)圍網及摻繒作業。
二、伏季休漁期間，除持有南沙專項捕撈許可證前往北緯12度以南的南沙
海域生產的漁船外，所有拖網、圍網及摻繒作業漁船一律停港、封網
。有關單位不得向其供油、供冰，或收購、運銷、代凍，儲藏魚貨等
。其他漁船不得變相從事拖網、圍網或摻繒作業。
三、伏季休漁期間，因資源調查、科研監測等特殊原因需要進入休漁區從
事拖網、圍網或摻繒作業的，由省級漁業主管部門按規定逐級上報農
業部批准，由農業部南海區漁政漁港監督管理局核發特許捕撈許可證
後方可進行。
四、伏季休漁期間，有關南海區機動漁船底拖網禁漁區線以內的禁漁規定
和幼魚幼蝦保護規定繼續執行。
五、各級漁業行政主管部門及其所屬的漁政漁港監督管理機構應在同級人
民政府領導下，建立伏季休漁管理責任制，加強監督檢查。
對違反本通告的漁船、人員或有關單位，按照《中華人民共和國漁業
法》及有關法律法規規定處罰。
希望廣大漁民與生產單位自覺遵守，社會各界支持配合，確保南海
伏季休漁制度順利實施。
一九九三年三月八日，中國大陸也向廣東、廣西、海南、福建(省或
自治區)人民政府發布 「關於南海海域實行伏季休漁制度的通知」，其全
文如下：
近年，南海海域捕撈強度超過資源再生能力，漁業資源持續衰退，
主要經濟魚類大量減少，海洋漁業出現效益下滑、漁船停產、漁民收入
下降等嚴重問題，已成為影響漁區經濟發展和社會安定的不利因素。為
確保南海漁業的可持續發展，必須採取有力措施養護和合理利用南海漁
業資源。根據《漁業法》的有關規定和有關省、自治區以及專家、漁民
的建議，經我(農業)部南海區漁政漁港監督管理局反覆調查研究，並徵
求有關省、自治區漁業主管部門意見，借鏡東、黃海海域實行伏季休漁
的成功經驗，我(農業)部決定，自一九九九年起，在南海海域實行伏季
休漁。
一、休漁區域：北緯十二度以北的南海海域(含北部灣)。
二、休漁期間：每年六月一日零時起至七月三十一日二十四時止。
三、休漁的作業類型：所有拖網(含拖蝦、拖貝)、圍網及摻繒作業。
四、休漁管理：
1.休漁期間，除持有南沙專項捕撈許可證前往北緯十二度以南的南沙
海域生產的漁船外，所有拖網、圍網及摻繒作業漁船一律停港、封
網。有關單位不得向其供油、供冰，或收購、運銷、代凍，儲藏魚
貨等。其他作業漁船不得變相從事拖網、圍網或摻繒作業；
2.休漁期間，因資源調查、科研監測等特殊原因需要進入休漁區從事
拖網、圍網或摻繒作業的，由省級漁業主管部門向南海區漁政漁港
監督管理局提出申請，上報農業部批准，南海區漁政漁港監督管理
局核發特許捕撈許可證後方可進行；
3.休漁期間，有關南海區機動漁船底拖網禁漁區線以內的禁漁規定和
幼魚幼蝦保護規定繼續執行；
4.根據管理需要，農業部南海區漁政漁港監督管理局可統一組織有關
省(自治區)的漁業執法力量進行聯合監督、檢查，實行海上執法力
量統一調度和指揮。
為確保首次實施的南海海域伏季休漁制度得以全面有效的貫徹執
行，請各地政府及各級漁業行政主管部門按《國務院批准農業部關於進
一步加快漁業發展意見的通知》(國發〔1997〕3號)有關休漁管理的要求，
加強組織領導，狠抓落實，組織漁業(漁政漁港監督)、公安(邊防)、工
商等有關部門，在海上、港口、市場等實施監督。建議各地成立休漁工
作領導小組，充分利用各種新聞媒體和不同途徑大張旗鼓廣泛深入地宣
傳，使伏季休漁制度在全社會，特別是在漁區漁村中家喻戶曉、深入人
心，爭取漁民以及社會各界的理解、支持與配合。伏季休漁期間，要通
過各種形式對漁民進行培訓和組織經驗技術交流。各級漁業行政主管部
門及其所屬的漁政漁港監督管理機構要做好統一協調工作，建立伏休管
理責任制，加強監督檢查。我(農業)部授權南海區漁政漁港監督管理局
對各地伏休管理情況進行督促和檢查。
希望各界通力合作，確保南海伏季休漁制度的順利實施，以促進南
海區漁業資源的養護和合理利用，保護海洋資源持續、穩定、健康發展。
南海實施伏季休漁後，中國大陸所管轄的海域大部分都實行了一定
的休漁制度。儘管有大陸學者批評伏季休漁制度並非最佳復甦中國大陸
沿海漁業資源的制度，但在中國大陸目前的漁業條件下，實行伏季休漁
制度仍是保證中國大陸沿海海洋資源最可行的漁業管理措施之一。
中國大陸伏季休漁制度的施行，其成效究竟如何？「東海區伏季休
漁效果調查分析報告」指出，由於伏季休漁制度的實施，東海區的漁獲
量顯著增加，單位捕撈力量漁獲量(CPUE)提高；產卵群體得到有效保護、
漁場漁業環境改善，幼生群體得到養護，漁業資源群落結構得到一定程
度的改善(以上為生態效益)；漁獲質量與漁獲數量提高、生產成本降低(以
上為經濟效益)、傳統入漁觀點發生根本轉變、漁民綜合素質得到提高、
作業結構得到自然的調整，「菜籃子工程」未受影響、漁政隊伍得到了鍛
鍊，管理水平有了長足的提高(以上為社會效益)。
中國大陸農業部所提出「關於四年來東、黃海伏季休漁效果的情況」
分析報告中也指出，伏季休漁制度的施行達到了良好的生態、經濟和社
會效益，達到了預期目標。主要成效在於：
(一)主要經濟魚類資源得到了有效保護，魚類種群的生態平衡正在逐漸恢
復；
(二)漁獲數量和質量明顯提高，產生了可觀的經濟效益；
(三)漁民素質有所提高，作業結構產生了自然調整，漁政隊伍得到了鍛鍊
，社會效益明顯。
一九九九年六月十五日，中國大陸農業部所公布之「黃、渤海區96~98
年伏季效果分析」與「黃東海伏季休漁效果明顯」兩份文件資料也一再
強調伏季休漁制度的實施取得了良好的生態、經濟和社會效益。就南海
方面伏季休漁實施成效而言，中國大陸官方分析報告尚未出爐，但根據
中國大陸媒體《廈門日報》報導，福建東山縣四百多艘漁船在休漁期結
束後於一九九九年八月二日至四日首次出海捕魚，結果滿載而歸，共捕
撈漁獲2,300多噸，創歷史新高，出海漁船每艘產量增加30％以上。《中
國海洋報》也曾報導，伏季休漁結束後，香港出海漁民的漁獲量是休漁
前的一倍。南海區漁政漁港管理局劉國鈞局長則將伏季休漁的效果歸納
成三方面：
(一)使漁區從業人員受到一次深刻的資源和環境教育，通過休漁，實實
在在的告訴漁民，海洋的資源是有限的，海洋生態平衡是不能破壞
的，只有走保護漁業資源，走漁業可持續發展的道路，才能更有效
的保護漁民自身的利益；
(二)漁民的法治觀念得到進一步的增強；
(三)各級漁業管理部門在漁業管理的觀念上有很大的轉變，由漁業生產
型管理轉向漁業資源型管理。
儘管中國大陸農業部，以及各漁區部都認為伏季休漁制度的實施是
有大成效的，但在伏季休漁過程中也出現一些重大的問題，其中包括：
(一)捕撈壓力居高不下，資源狀況未見根本好轉；
(二)漁政管理任務繁重，難度巨大，經費緊缺現象十分嚴重；
(三)拖蝦漁業捕撈強度連年攀升，蝦類資源出現衰退現象；
(四)張網漁業對經濟幼魚損害嚴重。
為了完善伏季休漁制度之施行，東海區漁政漁港監督管理局建議應採取
下列措施：
(一)控制和降低捕撈強度，保護伏季休漁效果；
(二)國家財政應增加漁政經費投入，強化漁業管理力度；
(三)增加休漁作業方式，延長休漁時間；
(四)進一步加強漁業資源的動態監測研究。
中共伏季休漁制度之施行對台灣漁船作業雖有影響，但似乎影響不
大，因為前往中國大陸沿近海作業之台灣籍漁船作業艘數並不太多。依
據農委會之統計資料，歷年台灣籍拖網漁船在東、黃海之漁獲量以一九
八五年最低為18,280公噸；一九九三年最高，近56,000公噸；近年來
漁獲量近於40,000公噸。目前台灣籍拖網漁船赴東、黃海之作業規模已
逐漸減少。台灣方面比較擔心伏季休漁制度之施行將造成大陸漁船越界
捕(炸)魚、走私、偷渡、來台打工不法情事數目增加的問題。但根據內
政部警政署水上警察局之統計資料顯示，八十六年與八十七年兩年六至
九月份間，大陸漁船越界捕(炸)魚情事並未見增加，反而減少。此外，
根據內政部警政署出入境管理局之統計資料顯示，除了一九九七年九月
及一九九八年八月非法入境之大陸地區人民數目有增加情形外，其他年
度(一九九五年至一九九九年)的各月份別統計數字似乎沒有太大的變
動。
從大陸沿近海漁業資源復甦、漁業資源保護、漁業資源管理的角度
長遠來看，中共伏季休漁制度之施行對台灣漁船作業是有正面之影響。
事實上，中共伏季休漁制度提供了台灣漁業主管單位一個改善台灣沿近
海漁業資源面臨枯竭困境的一個借鏡途徑。我漁業主管機關如果能研析
評估中國大陸採行伏季休漁制度在台灣施行之可行性，在生態、經濟與
社會效益方面或許台灣會取得比中國大陸更大、更好的效果。台灣沿海
三個月的休漁期對漁業資源的養護肯定會有正面作用。三個月的休漁期
間所省下之漁業用油經費可用為漁民參加漁業法規、技術、船員培訓、
和國內外觀光旅遊活動的經費來源。對平時守法、表現優良或休漁期間
積極參與漁業法規、技術及船員培訓成績優越的漁民給予國內外觀光旅
遊活動的獎勵，一方面紓解漁民長期海上作業之辛勞壓力，一方面強化
灌輸教育漁民海洋、漁業資源環境保護之觀念。國外之觀光地點可以選
擇先進國家之漁港、魚市場、漁村等，或安排一些與漁業環保、漁撈技
術、漁業加工、休閒娛樂漁業活動相關之參訪。休漁期間亦可配合政府
休閒娛樂漁業政策之推動，協助休漁之漁民轉營娛樂漁業。
宋燕輝／中央研究院歐美研究所研究員
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