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南海诸岛在南海海域划界中的作用

南海诸岛自古以来就是中国领土不可分割的组成部分。但是，自七十年代以来，南海周边的一些国家纷纷开始对南海诸岛中的某些岛礁甚至全部岛礁都提出了领土要求，有些国家还出兵直接占领了某些岛礁，南海诸岛问题逐渐成为了国际上的热点问题。但是，从国际法角度对这一问题进行研究的成果还不是很多，就现在的论著来看，涉及到的主要是各国对南海诸岛领土主权主张的根据问题，[1] 关于南海海域划界的问题由于和主权问题纠缠在一起，专门论及的还比较少。但是，正如下文所要论述的，主权和划界世纪上是一个问题的两个方面，要求主权的目的往往是为了能在海域划界中占据有利的地位，如能从后者入手，或许能够使我们的讨论深化一步。


一、 南海诸岛的自然地理和目前的争夺形势


为了使以下的讨论有一个基础，我们有必要先介绍一下南海诸岛的大致地理情况和有关各国争夺的情况。

从地图上看，南海是位于中国大陆，台湾岛、菲律宾群岛、马来半岛之间的一个半闭海，总面积330万平方公里，共有230多个岛、礁、沙、滩，[2] 各岛峪大都狭小，东沙岛最大，1.85平方公里，南沙最大的太平岛，仅0.4平方公里。[3] 由于岛屿面积太小，自然条件恶劣，除几个大岛外，基本不适合人类居住。所以，单就岛礁本身来说，加之不是很大。但是，从战略上来讲，南海位于太平洋和印度洋之间，是沿海各国和太平洋西岸各国进行国际交往的必由之路，具有重要的交通和安全意义。另一方面，据某些地质学学家的测算，南海海底蕴藏着大量的油气资源，这在当今石油经济的时代对于急于发展经济的南海周边国家来说是很有现实意义的。根据目前的数字，南海油气资源主要分布在24个沉积盆地，总面积72万平方公里，油气储量420亿吨。[4] 不过，由于各种原因，南海的油气资源只是前景看好，现阶段的开采量尚且不大。与此相比，南海的渔业资源和其他生物资源就更加具有现实意义。南海各岛礁上常年累积下的鸟粪是十分宝贵的优质天然肥料。南海丰富的渔业资源是附近各国渔民的重要生活来源，最近几年，发生的争端主要是关于渔业资源和扣押船只的问题，各国界扣押进入自己实际控制区内捕鱼的他国船只来显示自己的主权要求。[5] 在这样种种因素下，有关各国在南海诸岛的争夺非常激烈，纷纷采取对自己将来的谈判可能有利的措施，包括动用武装力量占领能够占领的岛屿。

1.东沙群岛 东沙群岛是南海诸岛中最北的一个，由东沙岛和北卫滩组成，面积约8.5平方公里，距我国汕头以南140公里，正当香港同马尼拉航道的要冲。没有其他国家对东沙群岛的主权提出要求，该群岛目前处于我国台湾省高雄市的管辖之下，由台湾军队驻防。

2.中沙群岛 中沙群岛位于海南岛和吕宋岛之间，由东北而西南长75海里，最宽33海里，平均深度40寻。全都是沉没于海水下的珊瑚礁，其中没有任何部分比9米更靠近海面。[6] 没有任何其他国家对中沙群岛提出领土要求。

3.西沙群岛 西沙群岛位于海南岛东北，是一群低平的珊瑚礁，地势平坦，海拔一般仅5 – 6米，最高处15.9米。目前，越南对西沙群岛提出了主权要求，中越两国并曾在西沙群岛发生过战事。[7] 目前，西沙群岛由我国人民解放军驻防。1996年5月15日中华人民共和国关于领海基线的声明，宣布了西沙群岛的领海基线。[8]

4.南沙群岛 南沙群岛位于南海的南部，由一百多个岛屿、暗礁、浅滩、沙滩组成，范围比较大，东西宽约400海里，南北长约500海里，总面积64.8万平方公里。南沙群岛是南海诸岛中争议最大的一个，目前已由越南、菲律宾、马来西亚、文莱四国对南沙群岛的全部岛礁或部分岛礁提出了主权要求。目前，越南占领了27个岛礁，菲律宾占领了8个，马来西亚占领了3个。[9] 那末，占领这些岛屿到底有多大的意义呢？即使取得了这些本身并没有多少价值的岛屿的主权，它们对将来的海域划界能够起多大的作用呢？


二、《联合国海洋法公约》体制下的岛礁制度

可以说，除了战略上的考虑，各国真正垂涎的并不是这些岛屿本身，而是希望享有由这些岛屿产生的南海相关海域的大陆架和专属经济区，进而享有其带来的丰富资源。促使他们纷纷占领南沙各岛屿的直接动因是《联合国海洋法公约》第121条的规定。该条第2款规定：“岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其它陆地领土的规定加以确定。”这就是说，符合该条第1款规定条件的岛屿，都可以向大陆一样获得其所属的12海里领海、向四周广阔伸展的大陆架和200海里专属经济区。不过，南海诸岛的众多岛屿是否全都能够获得这样的待遇却大可怀疑。该条的第1款规定：“岛屿是四面环水并在高潮是高于水面的自然形成的陆地区域。”第3款又未第2款的适用规定了例外条件：“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架。”在这种情况下，南海诸岛中哪些岛礁还能获得第2款规定的待遇就值得认真研究。根据上面介绍的地理情况，我们首先可以知道，中沙群岛由于“全部都是沉没余海水之下的珊瑚礁，其中没有任何部分比9米更靠近海面”，根本不符合第1款规定的岛屿的条件，无法获得任何领海、大陆架和专属经济区。这也为什么其它国家很少对中沙群岛感兴趣的原因之一。西沙群岛和南沙群岛由于岛礁相间，有可能产生第2款规定的专属经济区和大陆架，就成为各国争夺的焦点所在。但是，在群岛制度是否能够适用于南海诸岛尚且有疑问的情况下，[10] 单就第121条的规定来说，南海诸岛中能产生第2款规定效果的仅限于“在高潮时高于水面的自然形成的”并且“能够维持人类居住或其本身的经济生活”的为数不多的岛屿。这就是说，除了太平岛等几个较大的、通常由驻军和渔业活动的岛屿外，其他各岛礁将不能产生其自己的大陆架和专属经济区。那些紧靠人工维持存在的、和那些除了鸟粪和不多见的科研人员外无人问津的岛礁在要求得到大陆架和专属经济区上没有任何价值。

但是，《联合国海洋法公约》在另外两个地方还规定了可能适用于南海诸岛的制度。在公约第一部分“领海和毗连区”规定基线问题时，公约第6条规定：“在位于环礁上的岛屿或由岸礁环列的岛屿的情况下，测算领海宽度的基线是沿海国官方承认的海图上以适当标记显示的礁石的向海低潮线。”第7条“直线基线”规定：“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认这外，直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点。”这是联合国第三次海洋法会议上根据四个太平洋岛国斐济、汤加、新西兰、西萨摩罗的联合建议做成的规定，有学者认为对低潮高地和礁石效果的承认具有创新意义。[11] 南海诸岛的很多岛礁可以符合第6条所说的“位于环礁上的岛屿或由岸礁环列的岛屿”的条件，某些也可以视为低潮高地，根据这两条的规定划定直线基线，获得自己的领海。遗憾的是，产生领海并不必然产生大陆架和专属经济区，这些规定仍然受到第121条规定的限制。如果不符合后者规定的条件，这些岛礁仍然不能获得自己的专属经济区和大陆架。


三、国际海域划界中对到礁处理的不同效果


实际上，即使完全符合了第121条的要求，可以获得其自己的专属经济区和大陆架，由于需要在南海海域进行各国之间的专属经济区和大陆架划界，南海岛礁获得的这种效果也不可能是完全的。考察一下国际司法划界和协定划界的实践，我们就会发现，南海诸岛在将来的大陆架和专属经济区的划界中甚至会被忽略不计。

为了论述的方便，一下关于岛屿在划界中效果的讨论，基于本文作者的下属观点：在一系列国际司法判例和国家实践基础上发展起来的“等距离 – 特殊情况 – 公平结果”的方法已成为国际海域划界中日益得到公认的方法，[12] 岛屿一般是作为特殊情况的一种在等距离原则下考虑。但是，对大陆架和专属经济区划界原则的研究不再本文的范围之内，[13]下面将只讨论余岛屿的效果有关的案例和实践。

在相邻或相对的国家间海域内存在着岛屿的情况下，把岛屿作为确定等距离中间线的基点，往往会造成与海岸线不成比例的效果。当事国通常并不是放弃之一原则去转寻其它方法划界，而是将等距离线作为进一步具体谈判的起点或者在等距离线的基础上作些几何调整，[14] 对这种不成比例的效果予以纠正。补救岛屿所造成的这种不公平影响有几种方法：

1.不给岛屿任何效果 如果把岛屿作为确定等距离线的基点划出的等距离线被有关各国共同认为“不成比例或不公平”，那么很自然的办法就是忽略这些岛屿。有学者建议划是根本不考虑那些与所属国距离太远而且也无人定居或者仅有一些守护的人，或者只有一些灯塔交通设施等主权象征的偏远岛屿。[15]1982年国际法院在突尼斯利比亚大陆架案判决中集中于确定海岸线的方向上，对偏离海岸一般方向的杰尔巴岛没有考虑。突尼斯在其诉状中请求法院考虑划界区域内的有关情况，特别是“突尼斯东部海岸由许多岛屿、小岛和低潮搞地，它们是突尼斯海岸的组成部分。“法院却说：“在估计海岸线的方向的时候，暂时忽略离那一点较远的海岸的形状（如杰尔巴岛）是合法的。”[16] 另一种情况是无人居住的毫不起眼的小岛出现在海峡、半闭海的中间，恰好落在如果不考虑它而划出的等距离线12海里之内。这时，划定大陆架和专属经济区界线是可以忽视它。第三种情况时双方的各自一侧都有一些可以作为基点的岛屿的存在，在双方互惠的基础上，双方同意对这种岛屿不予考虑。这种情况实际上是双方各自的岛屿的效果相互抵销了。对于有争议的岛屿或者说主权未确定的岛屿，在划界一般不作为确定等距离线的基点。而一般来说，存在主权争议的岛屿都是些偏远、无人定居而又被理解为影响等距离海洋便捷的小岛。事实上，他们对划界的潜在效果通常是争议的关键因素。[17] 这一点都以我们考察南海诸岛在划界时的效果特别有启示。下面第四部分还要详细讨论。忽略岛屿存在的做法，在国家实践中的显著例子是1969年伊朗和卡塔尔的大陆架划界协定。在该协定中，边界线根据等距离原则划定，划界区域内的所有岛屿均不予顾及。[18]

2.部分效果 给与部分效果往往是妥协的结果。这其中最常用的一种是“一半效果”技术。“一半效果”的技术最早被用于1965年的伊朗和沙特阿拉伯之间的大陆架划界中，当事国同意用一条线来平分在给与伊朗的卡克岛完全效果和不给与任何效果之间的区域。[19] 但是，英法大陆架的仲裁庭却使用了另一种半角技术来给与英国的锡利岛以一半效果。先是在法国的威桑岛和英国大陆之间划出一条等距离线，再在威桑岛和锡利岛之间划出一条等距离线，平分这两条等距离线交角的那条线就使锡利岛获得了一半效果。[20] 当然，部分效果还包括“一半效果”以外的其他效果。例如在印度尼西亚、马来西亚的大陆架划界协议中，双方同意给以印尼的纳土纳群岛降低价值后的处理，实际的折扣价值从56%到86%平均为71%。[21]

3.飞地处理 在岛屿位于不考虑岛屿效果所划出的等距离线的“错误一边”时，或者偏远的岛屿位于另一国大陆边缘时，通常采取飞地处理。英法大陆架中关于英国海峡群岛的处理，一般被作为飞地处理的经典案例。仲裁停在考虑了当时各方支持和反对对海峡群岛进行飞地处理的各种论点后，在法国沿海给予海峡群岛以12海里的“封套”，海峡群岛的大陆架显然包括在12海里的封套内。[22] 仲裁庭谨慎地指出，海峡群岛不仅位于等距离线的错误一边，而且从地理上完全与大不列颠岛分离开来。[23] 在意大利和突尼斯的海洋边界协议中，使用了一种半飞地形式的解决办法，不把包围在突尼斯海湾中的意大利岛屿做基点，但给他们各自一个13海里带，可能是12海里领海加上1海里大陆架。[24]

4.完全效果 根据海洋法公约第121条的规定，给与岛屿完全效果是很正常的情况。只是凡需划界的，一般都是不能各自完全获得公约所规定的区域，岛屿自然也不会有真正的完全效果。这里所说的完全效果仅限于岛屿获得与有关国家大陆相同的效果。一般来说，那些位于所属国领海范围内的岛屿；面积大，人口多，对于所属国极其重要的岛屿；双方条件相类似的岛屿，都可能获得完全效力。[25] 这方面特别需要提到的时1980年的库克群岛与美属萨摩亚的海洋边界条约。这两个完全由岛屿组成的政治实体决定，所有岛屿和任何有关的边缘干礁以及低潮高地，不论其大小、位置、人口多少和有无居民，在划定等距离线时均予以完全效力。[26]


四、南海岛礁在南海海域划界中可能的效果


首先，我们在研究几个与南海局势有点近似的存在领土争端的大陆架划界情况。

1.巴林和沙特阿拉伯之间划分大陆架的协定 该协定的大陆架边界是一种等距离线的变种，使用没有争议的双方其它岛屿作为测算等距离线的起点，但不考虑有争议的岛屿。边界线正好横过两个有争议岛屿的各自一个顶点，[27] 将位于该线东侧的小卜纳岛划归巴林，将位于该线西侧的卢博娜卡比拉岛划归沙特。[28] 这样处理实际上使将大陆架和主权归属问题一揽子解决，该协定的第1条第16款规定：“在上述各项所载一线的左边，一切归属于沙特阿拉伯王国，而在该线的右边，则一切均归属于巴林政府。”[29]

2.印度和斯里兰卡历史水域疆界线 位于保克湾中的卡刺沙提乌的主权归属使印度和斯里兰卡两国长期争端的一个问题。其附近潜在的碳氢化合物资源又使这一与海域划界有关的问题更加复杂化。[30] 在1974年的边界协议中，双方同意将此岛划归斯里兰卡，但“印度渔民和香客将享受像以往一样进入访问卡刺沙提乌的自由，而且斯里兰卡将不要求其为此目的而取得旅行证件或签证。”[31] 而且，卡刺沙提乌不能作为划界时测算的基点。

3.加拿大和丹麦之间的大陆架划界协定 在丹属格陵兰与加拿大之间进行大陆架划界时，当事国很显然没有考虑位于肯尼迪海峡正中的汉斯岛。汉斯岛的地位未定，但正好横跨国双方所划的等距离线，基本的等距离线于是在该岛南部海岸终止，在其北岸海岸上的一点又重新开始。[32]

这三个例子起码给我们如下三点启示：1.主权争议不影响划定各自的海域边界。如果相邻或相向国家间因为海域中某些小岛的主权争议而长期不能划界，这将严重影响到各自对自然资源的开发，对该海域生物资源的共同养护和合理利用也无法进行，也难以想象各国会共同承担起保护该海域海洋环境的责任。2.在这种情况下的划界，全都没有考虑争议岛屿的效果。这三个例子中，无一例外地给予了争议岛屿零效果，划解释都是以大陆海岸和没有争议的岛屿作为测算等距离线的基础。及时向印度和斯里兰卡划界中已经同时决定了争议岛屿主权归属的情况下，也并没有考虑卡刺拉提乌岛在划界中的效果。3.在划界过程中存在有利的条件使有关各方解决关于主权归属问题的争端。划界谈判中，双方频繁接触，互相交换意见，气氛逐渐变得充满理解和信任起来。实际上，争议各方能够坐到谈判桌上就表明有这有利于问题解决的良好气氛。而且划界和主权问题一起谈判，各方可供选择的解决办法和谈判策略就更多一些，回旋的余地比较大，像巴林和沙特阿拉伯那样用一条线将所有问题一并解决的可能性也不是没有的。

现在我们回到南海诸岛的问题上来。毫无疑问，以上第三部分和第四部分中提到的大量例子对我们认真面对南海问题是有启发意义的。第三部分中对岛屿的各种处理效果，都是在不存在主权争议的情况下进行的，尚且少有给予岛屿完全效果的例子。南海诸岛虽然多位岛礁，雨库克群岛和美署萨摩亚的情况有相似之处，更多的却是不同之处。南沙问题的任何一个利益方全都不是纯由岛礁构成的国家，都是依托大陆或者其地位与大陆相同的大岛对南海的岛礁提出要求，像马来西亚要求岛礁的理由干脆就是那些岛礁位于根据其1966大陆架法划定的大陆架上。[33]这样再加以对岛礁的主权争议的存在，就根本无法套用它们的模式，不可能给与南海的岛礁予完全效果。划界中给予任何一个岛礁以完全效果，实际上等于是说这个岛礁已经被划归争议中的一方了，这是争议的其他各方所绝对不会同意的。[34]前面第四部分所讨论的与争议岛屿有关的划界例子，就更清楚地告诉我们：南海那些存在广泛争议的道教不可能对划界产生效果；只要争议没有解决，不论和使划界，它们都是不会被考虑的。如果有关各方都等着解决主权争议后再去划界，而对“搁置争议、共同开发”的倡议无动于衷，那南海的开发和利用将永远难以进行。同样，对现在各国的不愉快军事行动来说有点讽刺意味的一个结论是，占领任何岛屿对将来划界都没有任何用处。


五、 中国的对策


现在，根据上面的分析和结论，有一个现实的问题摆在我们面前，对南海问题我们该奉行一个什么样的政策？

领土和其他事物一样，如果对你没有用，争得头破血流，最后争到手的只是一种心理安慰而已，没有多大的实质价值。我们奉行政策的焦点应该不是那些岛礁的所有权，而应着眼于南海海洋资源的开发利用。所以，并没有很大的必要去抢占那些根本就不适合人类居住、驻防也很困难得岛礁，更不必冒与东南亚各邻国兵戎相见、断绝睦邻关系的风险，虽然不能停止对它们侵犯我国主权行为的不断抗议。[35] 为了能够开发利用南海的资源，就必须通过某种安排是南海的形势相对稳定下来。我们有两个选择:积极和有关各国进行划界谈判，或者努力倡导建立一种南海共同开发机制。关于共同开发机制的问题已经超出了本文的范围，[36]但从下面对另一种选择的结果的讨论来看，作为一种选择，在目前的形势下，共同开发机制有着更大的价值。对于南海的划界问题，西方有学者进行过详细研究，将可能的划界结果分为以下四种情况：① 用等距离线划界，不考虑南沙群岛和西沙群岛；[37] ②用等距离线划，不考虑南沙群岛，但给与西沙群岛以完全效果；[38] ③用距基线200海里平行线划，不考虑西沙群岛和南沙群岛；[39] ④用距基线200海里平行线划，不考虑南沙群岛，但给与西沙群岛以完全效果。[40] 在这四种情况中，第二种和第四种，我国可分得南海海域的1/2强，第一种和第三种，我国仅可分得1/3左右，这样的结果显然是不能够令人满意的。

因此，本文作者建议，不要急于划界，如确要先划界，也应在同越南解决西沙群岛后[41]再确保给与西沙群岛完全效果，这似乎也是我们宣布西沙群岛的用意所在。而安排一个合作开发机制，我们可以进入南海的各处进行自由开发，似乎对我们更加有利。[42]

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